Дмитрий Вяткин: В новом КоАП размеры штрафов останутся на прежнем уровне. Фото: Константин Завражин/РГ
Дмитрий Федорович, в свое время сенсацией стало предложение резко повысить штрафы в новом КоАП, особенно за водительские нарушения…
Дмитрий Вяткин: Это уже старая новость. В проекте санкции остаются на том же уровне, что и в действующем. Это принципиальное решение.
Водителям ждать каких-нибудь новаций?
Дмитрий Вяткин: Глава 12 действующего КоАП "Административные правонарушения в области дорожного движения" не нуждается в существенной корректировке. Она написана кровью. По ней сформирована определенная практика. Ее, наверное, можно совершенствовать. Но кардинально пересматривать не надо.
Наверное, по любой статье КоАП можно сказать, что "по ней сформирована практика, хотя ее можно совершенствовать". Но зачем тогда переписывать весь КоАП? Может, достаточно точечных изменений?
Дмитрий Вяткин: Кодекс был принят почти 20 лет назад, с тех пор многое изменилось, сама страна изменилась. Активно формировалось законодательство в таких сферах, как ЖКХ, градостроительство, информатизация, защита конкуренции, финансовый рынок, защита прав потребителей, общественная безопасность и правопорядок. Это требует и новых подходов к регулированию вопросов ответственности. Кроме того, наработана и обобщена практика применения действующего КоАП высшими судебными инстанциями - Верховным и Конституционным судами, что требует отражения в нормах кодекса.
Сейчас жизнь быстро меняется. Неужели надо каждые 20 лет переписывать все законы?
Дмитрий Вяткин: Кодекс об административных правонарушениях наиболее часто применяемый закон, предусматривающий ответственность. Большинство наказанных - водители. Из 140 миллионов постановлений о привлечении к административной ответственности 105 миллионов - это постановления, которые вынесены после фиксации нарушений Правил дорожного движения видеокамерами. 105 миллионов! Но даже если не учитывать водителей, остается несколько десятков миллионов человек и организаций в год, которые привлекаются постановлениями полиции, других административных органов, а также судами к ответственности.
Тем более зачем менять? Когда речь о санкциях, важна стабильность правил. Люди должны привыкнуть: вчера, сегодня и завтра будут наказывать за одно и то же. А не так, что сегодня за это штрафуют, а завтра гладят по голове, и наоборот.
Дмитрий Вяткин: С этим как раз нестыковка. Уже несколько лет продолжается тенденция: КоАП наиболее часто меняемый закон. Всего за 18 лет был принят 621 федеральный закон, которыми в общей сложности внесено около 5 тысяч изменений в КоАП. Причем 60 процентов изменений в особенную часть кодекса по инициативе правительства.
Если обратить на динамику в этом созыве, то в 2018 году принят 41 закон о внесении изменений в КоАП, появилось 36 новых составов административных правонарушений. В 2019 году принято 50 законов, которыми в КоАП внесено 87 новых составов. В первом полугодии 2020 года уже принято 17 законов о внесении изменений в КоАП, кодекс дополнен 16 составами. Это притом, что во второй половине 2019 года правительство немного приостановило активность внесения изменения в КоАП. Все равно изменения постоянно вносятся и предлагаются другими субъектами. Изменения носят точечный, несистемный характер, возникает колоссальный разбег по размерам санкций за схожие правонарушения, совершенные в различных сферах. Например, санкции за непредставление информации, сведений, документов, отчетности могут различаться по десяткам составов на порядки: от нескольких сотен до нескольких миллионов рублей. Для того чтобы остановить лавинообразное и хаотичное изменение КоАП, нужно комплексно переработать нормы об ответственности.
Почему?
Дмитрий Вяткин: Часто получается так: в какой-то сфере меняется регулирование, тут же вносятся новые составы в КоАП. Изменились где-то правила, появились новые нормы, тут же вносится предложение предусмотреть санкции в КоАП. При этом наибольшая часть изменений - это либо увеличение штрафов, либо добавление новых составов с повышенными санкциями, и чаще всего - за повторные правонарушения.
Если какая-то проблема приобретает резонанс, тут же предлагается усилить наказание. Получается автоматическая и, что плохо, зачастую единственная реакция на проблему. В отдельных случаях это работает. А в других случаях, на мой взгляд, это имитация бурной деятельности. Вместо того чтобы продумать профилактические меры, изменить какие-то правила, идем по пути увеличения санкций: увеличили, поставили галочку, считаем, что проблема закрыта. Хотя проблема зачастую никуда не делась.
Понятно. Что вы предлагаете?
Дмитрий Вяткин: Предложение рабочей группы таково: нормы КоАП должны быть сформулированы так, чтобы какие-то изменения в регулирующих актах не требовали последующего автоматического изменения норм об административной ответственности.
Иными словами...
Дмитрий Вяткин: Нормы КоАП в каждой конкретной сфере должны быть сформулированы на все случаи жизни.
Такое возможно?
Дмитрий Вяткин: Поясню на примере противопожарных норм. Не надо мельчить и подробно расписывать в КоАП отдельные нормы, наказывающие за неправильное оформление пожарного щита, неправильный монтаж пожарной сигнализации и т.п. Такие требования и правила есть и на федеральном уровне, и на региональном. А где-то еще и на муниципальном. Поэтому надо сформулировать статьи КоАП максимально обобщенно: наказание за нарушение требований пожарной безопасности - как общая норма и несколько квалифицированных составов.
При этом в КоАП мы дифференцируем санкции в зависимости от степени риска. Есть общая норма, предусматривающая ответственность за нарушение правил пожарной безопасности. Но за те же действия в условиях особого пожарного режима санкции повышаются. А если правила нарушаются на объекте высокого, чрезвычайно высокого или значительного риска, санкции еще выше. Самые жесткие санкции будут назначаться в тех случаях, когда в результате нарушения правил пострадали люди или причинен ущерб имуществу, конечно, если нет оснований для привлечения виновного к уголовной ответственности. То есть меры ответственности будут выстраиваться в зависимости от степени риска или вреда (потенциального или реального). И такой подход мы предлагаем применить максимально для всех сфер регулирования, контроля и надзора.
Не слишком ли сложная получается схема: суммы штрафов прописаны в одном месте, а для того, чтобы узнать, за что именно наказывают, надо смотреть отдельные правила?
Дмитрий Вяткин: У нас часто предпринимаются попытки урегулировать те или иные отношения через КоАП. Но это недопустимая и неправильная практика. Административная ответственность должна наступать за нарушение норм и правил. И если административная ответственность применяется не так, как следовало, необязательно каждый раз менять норму КоАП. Может быть, проблема заключается в несовершенстве регулирующих норм?
И что делать?
Дмитрий Вяткин: Нужно провести серьезную работу по изменению регулирующих норм, которые содержат правила, устанавливают запреты и предписания. Это зачастую гораздо сложнее, чем внести пару строчек в КоАП. Кстати, в действующем КоАП некоторые составы не применяются годами только потому, что неправильно определен орган, который должен применять этот состав. Взять, например, норму, предусматривающую ответственность за разорение муравейников.
Простите, за что?
Дмитрий Вяткин: Разорение муравейников. Действительно есть такая норма. Природоохранные ведомства настаивали, что она нужна. Мы стали смотреть, кто составляет протоколы по данной статье. Выяснилось: полиция. Но разве это их функции - следить за сохранностью муравейников?
Есть данные, сколько муравейников удалось спасти?
Дмитрий Вяткин: Практика по данной статье минимальна. В районе нуля. Мы понимаем, что природу, в том числе муравейники, нужно защищать. Но разве нет повода вмешаться и изменить нормы, освободив полицию от непрофильной нагрузки.
Экологи могут с вами не согласиться.
Дмитрий Вяткин: В идеале должна быть такая система: административная ответственность должна наступать за нарушение установленных норм и правил. А сами нормы и правила должны быть четкими, понятными и исполнимыми. Также надо определить, какие должностные лица органов и ведомств будут уполномочены следить за соблюдением норм и правил, составлять протоколы в случаях выявления нарушений, а также рассматривать дела об административных правонарушениях.
В отличие от КоАП правила принимаются по более простой процедуре. Дай чиновникам волю, они понапишут такого, что можно будет оштрафовать кого угодно за что угодно. Не боитесь появления резиновых норм?
Дмитрий Вяткин: Действительно, так бывает, что нормы регулирующего законодательства противоречат друг другу, сформулированы неясно и даже трудновыполнимы. Но исправить такое положение призвана реформа контрольно-надзорной деятельности. Разработка нового КоАП состыкована с этой реформой. Конечной целью ставится создание системы, направленной на предотвращение правонарушений, а не на увеличение количества взимаемых штрафов. Исправлять нарушения должно стать выгодней, чем быть привлеченным к административной ответственности.
Кстати, сегодня во многих сферах деятельности проще заплатить штраф, чем исполнять требования законодательства. Но штрафовать можно бесконечно без всякого результата. Это девальвирует саму идею установления норм и правил, нормативного регулирования тех или иных отношений.
Разве из ваших слов не вытекает вывод, что штрафы малы и их нужно повысить?
Дмитрий Вяткин: Наоборот, мы планируем ряд послаблений. А в целом система должна не столько пугать, сколько мотивировать к законопослушному поведению.
О каких послаблениях вы говорите?
Дмитрий Вяткин: Например, предлагается ввести правило: если нарушение не является грубым и совершено впервые, то практически во всех случаях должно применяться предупреждение, либо освобождение от ответственности, либо снижение штрафов ниже низшего предела. При этом санкции для организаций малого и среднего бизнеса предлагаем приравнять к санкциям, предусмотренным для индивидуальных предпринимателей, то есть они будут заметно ниже.
Вводим механизм замены штрафа на предупреждение при отсутствии отягчающих обстоятельств для всех субъектов. Появляется новый институт: освобождение от административного наказания в тех случаях, если исполнение штрафа может повлечь неустранение нарушений или не может быть исполнено. И если предприятие, выплатив штраф, не сможет исправить нарушения или совсем разорится, то суд сможет освободить такую организацию от наказания при условии исправления выявленного нарушения в строго установленный срок.
Как выплата штрафа может помешать устранить нарушения?
Дмитрий Вяткин: Если на устранение нарушений требуются средства, а их не останется после выплаты штрафа. В таком случае суд назначит срок на исправление, и если за этот срок нарушение не будет исправлено, тогда уже придется вернуться к вопросу наказания.
Также смягчаем подходы к применению такого наказания, как приостановление деятельности организации (в проекте КоАП - административный запрет деятельности). Предусматривается, что он сможет применяться только в исключительных случаях и на срок до 30 суток. Такие правила были внесены в проект в том числе по итогам проработки этих вопросов общественными организациями, представляющими бизнес.
Как быть с "водительской" главой КоАП? Судя по вашим словам, ее тоже надо переформатировать: оставить статью за нарушение Правил дорожного движения и все.
Дмитрий Вяткин: Как я уже сказал, данная глава в кардинальном пересмотре не нуждается.
Это же противоречит принципам, которые вы планируете внедрять в других главах.
Дмитрий Вяткин: Здесь мы должны сделать исключения. Нельзя предусмотреть одну статью, наказывавшую бы сразу и за выезд на встречную полосу, и за превышение скорости, и за вождение в пьяном виде. Наказания за нарушение различных пунктов ПДД должны быть прописаны отдельно в силу особенностей выявления самих нарушений, а также из-за значительной разницы степени общественного вреда.
Сохранится ли правило, по которому в течение 20 дней можно заплатить только половину штрафа за нарушение Правил дорожного движения?
Дмитрий Вяткин: Не просто сохранится, мы планируем распространить особый порядок уплаты штрафа, то есть так называемый дисконт, на тысячу составов, то есть практически на все правонарушения, кроме грубых.
Другое послабление: снижаем количество статей, в которых предусмотрен административный арест.
Знаменитые "15 суток".
Дмитрий Вяткин: В советское время арест был предусмотрен по считанному числу составов. Сначала было два состава, потом стало четыре. Мелкое хулиганство, неподчинение требованиям сотрудника милиции, например. А сейчас в действующем кодексе 73 состава, в которых в качестве наказания предусмотрен административный арест.
Откуда столько взялось?
Дмитрий Вяткин: В целом ряде сфер сформировался огромный массив норм, регулирующих вопросы обеспечения общественной безопасности и правопорядка. Некоторые нарушения были признаны настолько серьезными, что было принято решение предусмотреть за их совершение наказание в виде административного ареста. Зачастую довод был такой: повышать штрафы уже некуда, давайте введем арест. Кроме того, санкцию в виде административного ареста устанавливали для того, чтобы расширить возможность применения такой меры пресечения, как задержание.
Сейчас мы пересматриваем все нормы и думаем, что во многих случаях все-таки можно обойтись без ареста. Мы предлагаем сократить количество "арестных" составов пока до 50, оставив только в тех нормах, которые предусматривают наказание за грубое нарушение правопорядка в общественных местах, включая мелкое хулиганство, естественно, неповиновение сотрудникам правоохранительных органов. Также арест будет предусмотрен в тех случаях, когда необходимо физически пресечь совершение административного правонарушения, задержать правонарушителя. Например, при побоях.
Некоторые люди обладают удивительным искусством не платить штрафы. Если убрать арест, не окажутся ли они безнаказанными?
Дмитрий Вяткин: Для злостных неплательщиков административных штрафов мы предлагаем установить систему замены одного вида наказания на другой, например, не платишь штраф - получи обязательные работы. Это гораздо продуктивней.
Хочу подчеркнуть мысль: после того как новый кодекс будет принят, то на какое-то время процесс увеличения санкций будет остановлен. Давайте попробуем поработать в новых условиях, в том числе созданных в результате реализации реформы контрольно-надзорной деятельности. А в рамках регуляторной гильотины утратит силу огромный массив нормативно-правовых актов, за нарушение которых нельзя будет привлечь к административной ответственности. Так что в целом система наказания за административные правонарушения станет более гуманной и эффективной.
Наш партнёр Российская газета